Los claroscuros de la autonomía universitaria: El caso de la Universidad Andina Simón Bolívar

En lo últimos meses, y con mayor frecuencia en los últimos días, ha sido común encontrarse en las distintas redes sociales y otros canales de comunicación con más de una opinión acerca de la situación de la Universidad Andina Simón Bolívar y el polémico proceso de elección de su rector.

El variopinto panorama de los criterios expresados permite sin duda observar que la discusión ha tendido a centrarse en un aspecto esencial: la argumentación a favor o en contra de la autonomía universitaria, pero sobre todo, de la incidencia que las decisiones políticas tienen o procuran tener sobre la misma.

No trataré aquí, por lo tanto, de enriquecer el ya profuso debate acerca de las dimensiones de "la política" en la autonomía, sino por el contrario, de desmitificar desde lo jurídico la trillada invocación de la "injerencia política", a la que se busca emplear como comodín para justificar casi cualquier inconformidad social o particular, en el quehacer de las instituciones de educación superior del Ecuador. La nota metodológica que precede no pretende desde luego desconocer la pertinencia del debate respecto a la necesidad de morigerar el alcance del poder público en su ejercicio, sino únicamente abordar desde una perspectiva distinta aquello que se ha convertido ya en un asunto de alta trascendencia social.

Para los efectos propuestos es imprescindible comprender la naturaleza de la Universidad Andina Simón Bolívar, en adelante UASB, como un organismo creado por el Parlamento Andino como parte del Sistema Andino de Integración, que cumple sus funciones a través de una sede central y varias sedes nacionales ubicadas en los países miembros de la Comunidad Andina. Desde el año 1992, la entonces subsede Quito de la Universidad fue elevada a la categoría de Sede Ecuador, producto de lo cual fue reconocida inclusive por la entonces vigente Ley de Universidades y Escuelas Politécnicas como "parte de las universidades oficiales" que participan de las rentas y asignaciones del Estado ecuatoriano.

Años más tarde, la Ley Orgánica de Educación Superior del año 2000 en su Disposición General Undécima reconoció de forma expresa que la UASB es una universidad pública, estableciendo lo siguiente:

La Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador es una universidad pública que realiza actividad académica de posgrado y funciona en el país de acuerdo con el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, su estatuto y los convenios celebrados con la República del Ecuador. Su estatuto será aprobado y reformado por los organismos que establecen sus normas propias.

(...) Salvando sus normas constitutivas, las instituciones mencionadas están obligadas a cumplir con lo dispuesto por esta ley, los reglamentos y las resoluciones del CONESUP.

Posteriormente, la vigente Ley Orgánica de Educación Superior publicada el 12 de octubre del año 2010, determinó en su Disposición General Séptima lo siguiente:

Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales y que reciben recursos del Estado ecuatoriano, continuarán haciéndolo; se regirán por estos instrumentos en lo relacionado a la designación de sus primeras autoridades que deberán cumplir los mismos requisitos que esta Ley establece para ser rector universitario, sin perjuicio de la obligatoriedad de observar las disposiciones contenidas en esta Ley, los reglamentos y las resoluciones del Consejo de Educación Superior, del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.

Se reconoce el carácter público de aquellas instituciones de educación superior creadas mediante acuerdos o convenios internacionales del Estado ecuatoriano con otros Estados, que a la entrada en vigencia de la presente ley funcionen en el país.

El contexto que generan las normas citadas permite comprender que, de manera progresiva, la legislación nacional ha apuntalado y concretado las normas de derecho público interno que regulan el funcionamiento de la UASB y otras instituciones de educación superior creadas a partir de instrumentos internacionales suscritos por el Estado ecuatoriano, cuya naturaleza es la de instituciones de carácter público, que por tal razón perciben recursos públicos y por tanto se encuentran sujetas a regulación y control de los órganos del poder público en el país.

Desde la comprensión de la real naturaleza de la sede Ecuador de la UASB es posible desterrar en primer término el falso argumento de una presunta condición de organismo que, por su origen a partir de un Acuerdo internacional (el Acuerdo de Cartagena), se encuentra aislado del orden jurídico interno y debe someterse exclusivamente a normas del derecho comunitario. En favor de lo dicho, abona la evidencia del Acuerdo de Privilegios e Inmunidades de la Universidad Andina Simón Bolívar, suscrito entre el Gobierno de la República del Ecuador y la UASB el 07 de agosto de 1992 y reformado mediante Acuerdo Modificatorio publicado en el Registro Oficial 337 del 11 de junio de 1998, en cuyo texto se reconocen de forma expresa los ámbitos en los cuales el Estado ecuatoriano otorga ventajas a tal institución, y entre los cuales no consta alguna que la sustraiga del ámbito de vigencia de las normas que regulan el Sistema de Educación Superior.

Sin embargo, es posible observar que la Ley Orgánica de Educación Superior en vigencia al tiempo que concreta nuevas regulaciones de amplio alcance para el Sistema de Educación Superior ecuatoriano, admite que las instituciones de educación que como la UASB funcionan en el país en virtud de acuerdos y convenios internacionales, puedan aplicar sus normas constitutivas y de funcionamiento para la elección de sus primeras autoridades, debiendo entender por tales al rector y vicerrectores, conforme al contexto de los artículos 48, 50 y 53 de la mencionada ley, habilitación que sin embargo ha sido limitada específicamente al establecer la misma disposición general que quienes sean designados deberán cumplir los mismos requisitos determinados por la Ley para ser rector universitario, sin perjuicio de observar las demás disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, así como las resoluciones que expidan los organismos rectores del Sistema de Educación Superior (CES y CEAACES).

Se ratifica que el régimen jurídico aplicable a la UASB y otras instituciones de educación superior de similar naturaleza, exige en todo momento el respeto a las normas de derecho público interno, particularmente en cuanto refiere a la designación de las primeras autoridades.

Bajo tales consideraciones de orden jurídico, cabe analizar entonces la situación de la designación del Dr. César Montaño Galarza como rector de la UASB. Para este fin, es preciso tener presentes algunos aspectos de orden jurídico y fáctico.

En primer lugar debe tenerse en cuenta que como parte del proceso de transición para la plena aplicación de la LOES del año 2010, la Disposición Transitoria Décima Primera de tal norma estableció lo siguiente:

El requisito de tener grado académico de doctorado (PhD o su equivalente), para ser rector o rectora, vicerrector o vicerrectora, de una universidad o escuela politécnica entrará en vigencia en un plazo de cinco años a partir de la promulgación de esta Ley. No obstante, durante este plazo todos los candidatos para rector o rectora, vicerrector o vicerrectora deberán contar con al menos un grado académico de maestría.

El grado académico de doctorado según el Art. 121 de la presente Ley, exigido como requisito para ser rector o vicerrector de una universidad o escuela politécnica, deberá ser expedido por una universidad o escuela politécnica distinta en la cual ejercerá el cargo.

Quienes hubiesen ejercido por dos periodos los cargos de rector o vicerrector de las instituciones de educación superior, no podrán optar por una nueva reelección.

De lo cual puede inferirse que la exigibilidad del requisito mencionado en la norma se activó a partir del 12 de octubre del año 2015, fecha en la que se cumplió el plazo de moratoria indicado.

En segundo lugar es importante establecer que conforme al Estatuto de la UASB aprobado por el Parlamento Andino, cuyas normas rigen a la sede central y todas las sedes nacionales, los rectores de las sedes nacionales son funcionarios designados por el Consejo Superior de la Universidad, instituido por el artículo VII de la señalada norma como el máximo organismo de dirección de la institución. De este elemento cabe resaltar que para el caso de la UASB, debido a la aplicación de la ya mencionada Disposición General Séptima de la LOES, el mecanismo para el nombramiento de rector de la institución es la designación y no la elección como ocurre en la mayoría de instituciones que forman parte del Sistema de Educación Superior de Ecuador, por así disponerlo las normas comunitarias que aplican a la Universidad. La relevancia del argumento radica en comprender que en al UASB, pese a instrumentarse procedimientos internos previos, a los que podríamos denominar "primarios", no existe un proceso de "elección" en el que sea imperativa la inscripción de candidaturas y la calificación de las mismas, puesto que a fin de cuentas será el Consejo Superior de la Universidad (órgano comunitario externo a la Sede Ecuador de la UASB) el encargado de "designar" al funcionario que desempeñará las funciones de rector de la sede, no siendo por lo tanto jurídicamente vinculante el pronunciamiento de la comunidad universitaria al respecto, por no encontrarse establecida tal situación en las normas que rigen la designación de tal autoridad.

Finalmente, considerando lo señalado en los párrafos precedentes, es preciso anotar que el acto de "designación" del Dr. Montaño en calidad de rector de la UASB por parte del Consejo Superior en funciones a la fecha, tuvo lugar el 06 de noviembre de 2015, es decir, 26 días después de la fecha en la que se tornó plenamente exigible el requisito de contar con el título de PhD obtenido en una institución de educación superior distinta a aquella en la que el mismo pretende ejercer sus funciones.

La correlación de los elementos que anteceden exponen con suficiencia de razones que, siendo la designación del Dr. Montaño a través del acto formal emitido por el Consejo Superior el acto jurídico que en Derecho tiene relevancia y validez para juzgar su situación, decisión que se produjo con posterioridad al vencimiento de la moratoria determinada por la LOES para el cumplimiento del requisito de formación académica sobre el cual hoy se debate, es entonces evidente que no existe razón, al menos no una de carácter jurídico, que permita justificar el incumplimiento a una norma de derecho público interno como la contenida en la Disposición Transitoria Décima Primera de la LOES.

Frente a las razones de orden moral que se esgrimen en contra de lo antes señalado, cabe responder recordando que por elemental principio del Derecho "las meras expectativas no constituyen derecho", mandato plenamente aplicable al caso que nos ocupa, en tanto la postulación de un candidato que bien puede contar con un altísimo grado de respaldo de la comunidad universitaria, como de hecho sucede en el caso del Dr. Montaño, no constituye más que una mera expectativa que bien podría haber contrastado con una designación distinta realizada por el Consejo Superior, y que por lo tanto no puede ser juzgada como una suerte de derecho adquirido.

El análisis que precede me permite sustentar la postura que fue planteada al inicio del presente artículo, en tanto evidencia desde la lógica de los argumentos jurídicos que la invocación de una presunta violación a la autonomía universitaria en el caso de la Universidad Andina parece inapropiada, y lo que es más, riesgosa si se considera que bajo tal pretexto podría incurrirse en un mal igual o peor que aquel que, según queda expuesto, injustificadamente se acusa.

Estos hechos demuestran la necesidad de recuperar el debate acerca de la autonomía universitaria y su alcance, tomando como base la consciencia de que la misma no puede ser comprendida como servil sumisión, ni tampoco como un derecho soberano a la ruptura del orden jurídico bajo tendencias anarquistas, a guisa de inconformidad y resistencia a la opresión. Es hora de que la academia, los órganos del poder público y la sociedad tiendan puentes de comunicación que permitan la construcción deliberativa de estructuras al servicio de la sociedad, reivindicando el papel de la educación como un bien público y un derecho fundamental que responda al interés general, sin descuidar el imprescindible espacio de la universidad como sede de la razón y jamás como cómplice del intereses transpersonalistas.